Uz ljubazno odobrenje Strelka Pressa, objavljujemo izvod iz Modernog urbanog planiranja Johna M. Levyja - riječima ruskog znanstvenog urednika prevođenja Alekseja Novikova, „enciklopediju urbanog planiranja koju je napisao urbanista i urbani urbanist koji podupire gotovo svaku tezu izloži upečatljivim primjerom, prije svega svojim vlastitim."
Zašto planiranje politike?
Iz nekoliko razloga, planiranje se obično izvodi u visoko politiziranim uvjetima:
1. Planiranje često uključuje rješavanje problema koji boli ljude, poput prirode susjedstva ili kvaliteta školskog okruga. Rješenje za planiranje koje vam se ne sviđa može napasti vaš život svaki dan ako se provodi tamo gdje živite ili radite. Nasilno protivljenje subvencioniranom stanovanju iz predgrađa uglavnom je posljedica strahovanja da će to negativno utjecati na lokalne škole. U nekim su slučajevima ove brige neutemeljene, u drugima nisu, ali u svakom je slučaju lako razumjeti zašto dolazi do emocionalnog izbijanja kada je riječ o nečemu za što stanovnici vjeruju da utječe na sreću i sigurnost njihove djece. Bučno protivljenje javnosti bila je glavna snaga koja je završila program urbane obnove. Nekoliko izvršnih radnji može proizvesti više emocija od programa koji može natjerati stanovnika grada da se iseli iz stana ili preseli posao kako bi, riječima jednog autora, "očistio put saveznom buldožeru".
2. Rješenja za planiranje vidljiva su golim okom. Zgrade, putevi, parkovi, nekretnine - mještani ih vide i poznaju. Pogreške u planiranju - na primjer, arhitektonske greške - teško je sakriti.
3. Proces planiranja, kao i sve druge funkcije lokalne uprave, odvija se tamo gdje živite. Građaninu je lakše utjecati na postupke lokalnog gradskog vijeća nego na odluke državnog zakonodavstva ili Kongresa. Svijest o potencijalnim učincima stimulira sudjelovanje u planiranju.
4. Građani s pravom vjeruju da imaju određeno znanje o planiranju, čak i ako ga nisu službeno proučili. Planiranje uključuje upotrebu zemljišta, upravljanje saobraćajem, prirodu same zajednice i druga pitanja poznata lokalnom stanovništvu. Stoga, po pravilu, lokalno stanovništvo ne bezuvjetno vjeruje planerima.
5. Planiranje uključuje donošenje odluka sa ozbiljnim finansijskim implikacijama. Recimo da gospodin X posjeduje 100 hektara poljoprivrednog zemljišta na periferiji grada. Vrijednost zemljišta na tom području raste i jasno je da će se uskoro intenzivnije koristiti. Ako se komunalna voda i kanalizacija postave duž puta koji vodi do ove parcele, može se izgraditi na gustini od 12 stambenih jedinica po hektaru; tako bi cijena jednog hektara bila, recimo, 100.000 američkih dolara. S druge strane, ako ova web lokacija nema pristup javnim uslugama, njena uporaba bit će ograničena na izgradnju obiteljskih kuća na parcelama od jednog hektara, a cijena zemljišta iznosit će 10 tisuća dolara po hektaru. To znači da gospodin X osvaja ili gubi 9 miliona dolara, ovisno o tome uključuje li općinski integrirani plan vodu i kanalizaciju za svoju lokaciju. Lako se mogu zamisliti slični primjeri gdje potencijalna vrijednost zemljišta ovisi o zoniranju, proširenju ulice, uređenju zemljišta, vladinoj zgradi, mjerama za kontrolu poplava itd. Čak i oni koji nemaju drugu nekretninu osim svog doma, mogu s pravom smatrati da imaju značajne financijske interese u planiranju odluka. Za mnoge građane jedini važan izvor vlasničkog kapitala nije bankovni račun ili dionice, već potencijalni prihod od prodaje kuće. Stoga su odluke o planiranju koje utječu na vrijednosti imovine ključne za vlasnike kuća.
6. Pitanja planiranja mogu biti usko povezana sa porezima na imovinu. Porez na nekretnine jedan je od glavnih izvora prihoda lokalnih samouprava kao i javnih obrazovnih institucija. Odluke o planiranju koje utiču na razvoj teritorija utiču i na njegovu poresku osnovicu. Oni utječu na porez na imovinu koji lokalni stanovnici moraju platiti, a najvjerojatnije su značajni iznosi. U 2013. godini ukupan prihod od poreza na imovinu u Sjedinjenim Državama iznosio je 488 milijardi dolara, ili nešto više od 1500 dolara po stanovniku. Visina poreza na nekretnine već godinama zabrinjava javnost. O tome svjedoči Pravilnik 13 u Kaliforniji i slični zakoni u drugim državama koji određuju maksimalni porez na imovinu.
Planeri i autoritet
U osnovi, planeri djeluju kao savjetnici. Sam planer nije ovlašten pokretati promjene u gradu ili okrugu: dodijeliti budžetska sredstva, donijeti zakone, zaključiti ugovore ili otuđiti imovinu. Tamo gdje planeri imaju određena pravna ovlaštenja (na primjer, u vezi sa kontrolom korištenja zemljišta), ovo ovlaštenje dodjeljuje - i, ako je potrebno, oduzima - odgovarajuće zakonodavno tijelo. Dakle, stepen uticaja planera zavisi od njegove sposobnosti da formuliše svoje gledište, postigne konsenzus i pronađe saveznike među onima koji imaju potrebna ovlašćenja.
Plan je vizija budućnosti. Planer utiče na događaje do te mjere da ovu viziju može učiniti općenitom. U prvim godinama planiranja, kao što smo primijetili u vezi s čikaškim planom, pretpostavljalo se da planer samostalno izrađuje cjelokupni plan (s izuzetkom nekih pojedinosti). Tih je godina posao planera bio da svoje ideje „proda“društvu i lokalnom političkom establišmentu. Burnham i njegovi saradnici su s velikom uspjehom implementirali upravo tu shemu u Čikagu.
Moderniji stav je da dobri planovi dolaze iz samog društva. S ove tačke gledišta, pravilna uloga planera je olakšati proces planiranja i pružiti stručnu prosudbu, umjesto da razvije cijeli plan u cjelini. Postoji nekoliko argumenata u prilog modernom pristupu planiranju. Prvo, on izbjegava elitizam. Planer ima određene vještine koje prosječni građanin nema, ali to ne znači da je pametniji od drugih. Drugo, planer (i bilo koja druga osoba ili grupa ljudi) ne može imati potpuno i tačno razumevanje interesa stanovništva u celini. Niko osim nas samih ne zna naše istinske potrebe i sklonosti. Ako je to slučaj, interesi građana mogu biti u potpunosti zastupljeni samo ako su oni uključeni u proces planiranja u ranoj fazi. Treće, može se tvrditi da je vjerovatnije da će se ostvariti plan stvoren uz značajno učešće građana nego plan istog kvaliteta koji su razvili isključivo stručnjaci. Učešće u samom procesu planiranja informiše građane o detaljima plana. Ako građani svoje vrijeme i energiju posvete planu, više će ga podržati. Neki "njihov plan" pretvorit će se u "naš plan". Međutim, postoje i neki protuargumenti. Iznijeću ih u nastavku.
Planeri danas svoje učešće u politici vide sasvim drugačije nego prije nekoliko decenija. U dvadesetim i tridesetim godinama bio je običaj odvojiti proces planiranja od politike i biti „iznad“politike. Planer je izvještavao isključivo „nepolitičkom“odboru za planiranje. Vremenom je postalo jasno da izoliranje planera od politike čini manje efikasnim jer se odluke donose na području politike. Pored toga, postalo je jasno da izraz „nepolitički“dovodi u zabludu. Na primjer, uključivanje grupe utjecajnih građana u javno vijeće u osnovi je politička odluka. Grupa manje moćnih građana vjerovatno će planerima dati vrlo različit set uputstava. U stvari, niko nije izvan politike, jer svako ima svoje interese i vrijednosti, a to je suština politike.
Koncept da proces planiranja treba odvojiti od politike rodio se tokom pokreta za reformu opštinske vlasti krajem 19. i početkom 20. veka. U tom periodu izvršna vlast u mnogim gradovima prešla je s bivših struktura poput njujorške Tammany Hall na državne službenike, a na nekim mjestima i na profesionalne menadžere koji nisu bili dio nijedne političke stranke. U nekim gradovima administrativna reforma dovela je do nove upravljačke strukture: izabrani gradonačelnik igra uglavnom ceremonijalnu ulogu, dok stvarna odgovornost i autoritet leži na gradskom menadžeru kojeg je zakonodavac angažirao. Zagovornici reformi bili su mišljenja da je politika prljava i često korumpirana aktivnost i što manje utječe na planiranje, to bolje. Moderno gledište na te događaje je da je reformski pokret donekle bio pobjeda bogate srednje klase nad strukturama koje su zastupale interese radničke klase i novopridošlih imigranata. Jednostavno rečeno, reforma nije bila toliko izuzetak od politike koliko preraspodjela političke moći.
Podjela vlasti
Okruženje u kojem planer djeluje karakterizira kombinacija političke, ekonomske i pravne moći. Ovo se odnosi na bilo koji planer u bilo kojoj zemlji, ali posebno na Sjedinjene Države. Američki ustav stvoren je da ograniči moć vlasti - ne samo da zaštiti naciju u cjelini od tiranije, već i da zaštiti manjine od "većinske tiranije". Očito je da sistem nije stvoren da omogući brzu i odlučnu akciju vlade. Politička moć u Sjedinjenim Državama podijeljena je na više nivoa. Prvo, distribuira se između različitih nivoa izvršne vlasti. Lokalne i državne vlasti su daleko moćnije u odnosima s nacionalnom vladom nego u većini drugih demokratija zapadnog svijeta, poput Francuske ili Britanije. Lokalne i državne vlasti u pravilu primaju mnogo više vlastitih prihoda od sličnih vlada u drugim zemljama. Financijska snaga i politička autonomija isprepleteni su. U Sjedinjenim Državama izvršna autonomija na državnom i lokalnom nivou počiva na Ustavu koji, kako su naumili njezini autori, oštro ograničava ovlasti savezne vlade: protivljenje koncentraciji vlasti dugogodišnja je američka politička tradicija.
Drugo, postoji takozvano razdvajanje grana vlasti: izvršne, zakonodavne i sudske. Ova podjela seže do osnivanja naše države i namjere autora Ustava da obuzdaju vrhovnu vlast, strukturirajući je tako da utjecaj svake grane vlasti bude uravnotežen utjecajem druge dvije. Planiranje je odgovornost vlade i očito je u funkciji izvršne vlasti. Međutim, potrebna su sredstva za oživljavanje gotovo svih planova. Određivanje nivoa poreza i raspodjela sredstava su funkcije zakonodavnog tijela. Izvršna i zakonodavna ovlašćenja su, naravno, ograničena na pravosuđe. Sudije na saveznom nivou imenuje izvršna vlast, a odobravaju ih zakonodavci. Na državnom i lokalnom nivou, mehanizam za formiranje sudstva različito je strukturiran: u nekim se slučajevima sudije imenuju prema saveznom modelu, a u drugim se biraju.
Pored podjele vlasti na izvršnu, zakonodavnu i sudsku, lokalna se vlast može podijeliti i administrativno. Urbana aglomeracija, koja je jedan ekonomski i socijalni entitet, može se podijeliti na desetine ili čak stotine jurisdikcija. Paralelno s upravnim okruzima, mogu postojati različiti okruzi, čije rukovodstvo ima određene izvršne ovlasti i odgovornosti. Na primjer, školski okruzi općenito imaju moć obračunavanja poreza i, u nekim slučajevima, otuđenja imovine. U mnogim državama okružne vijećnike neposredno biraju stanovnici Distrikta, koji zauzvrat bira okružnog nadzornika. Dakle, administrativna struktura koja upravlja školama paralelna je sa strukturom lokalne vlasti i nije njen dio. Međutim, obje strukture obračunavaju porez na isto stanovništvo, imaju ovlasti donositi odluke o korištenju zemljišta, izdavati dugove i vršiti kapitalne investicije. I drugi organi, na primjer oni koji su odgovorni za vodosnabdijevanje, kanalizaciju ili transport, mogu se urediti na sličan način.
Sjedinjene Države imaju jaku tradiciju poštovanja prava privatnog vlasništva. Pravni sukob između države i vlasnika imovine je neizbježan. Granice ovih prava na kraju određuje sudstvo. Pored toga, kao što smo već primijetili, sudovi se često ponašaju kao čuvari privatnih prava i kao takvi mogu zahtijevati određene radnje od drugih grana vlasti. Možda je najpoznatiji primjer borba protiv rasne segregacije koju su dodijelile sudije u školama, ali mogu se navesti i drugi primjeri. Na primjer, sudsko tumačenje Zakona o Amerikancima s invaliditetom (ADA) iz 1992. godine jasno definira odgovornosti opštinske vlade u ovom području i iznos sredstava koji se moraju dodijeliti za podršku osobama sa invaliditetom.
Moć u nevladinoj sferi je takođe vrlo široko distribuirana. Kao glasači, građani su izvor moći. Ali pojedinci takođe mogu formirati grupe uticaja. I svaki planer koji radi u gradu u kojem je velik dio stambenih zgrada u privatnom vlasništvu brzo naleti na njih. U mnogim gradovima sindikati imaju veliku moć. Drugi primjer su organizacije za zaštitu okoliša kao što je Sierra Club ili lokalna društva za zaštitu. Veliki vlasnici imovine - i neizgrađeno zemljište i zgrade - takođe posjeduju određenu količinu moći, kao i lokalni poslodavci. Planiranje korištenja zemljišta, investicione i građevinske aktivnosti vrlo su usko povezane. Stoga su zaposlenici u građevinskoj industriji - i menadžeri i obični radnici - često glavni igrači u donošenju odluka i rješavanju kontroverznih pitanja planiranja.
Pored činjenice da građani učestvuju u procesu planiranja pojedinačno ili kao predstavnici određenih grupa, planeri i sami organizuju određeno učešće građana; djelomično kako bi se javnost uključila u planiranje, ali i zato što to često zahtijeva zakon. Većina saveznih subvencija odnosi se na izgradnju autoputeva, vodovoda i kanalizacije, projekte lokalnog ekonomskog razvoja i slično. dodeljuje se samo ako je unapred ispunjen uslov za organizovano učešće građana. Takvi zahtjevi nisu prazna formalnost. Zapravo se provode bez vanjskog pritiska, jer planeri i općinski službenici dobro znaju da bi se, ukoliko se ovi zahtjevi zanemare, projekt mogao zatvoriti iz proceduralnih razloga predviđenih zakonodavstvom kojim se kažnjava nepoštivanje saveznih zahtjeva za učešćem građana.
Mnogi planeri završe s povoljnom idejom da građani učestvuju u procesu planiranja, ali to može biti frustrirajuće. Planera koji ima zajedničku viziju grada može obeshrabriti sudjelovanje građana, koji su uglavnom usredotočeni na ono što se događa u njihovom rodnom području i nisu previše zainteresirani za „veliku sliku“. Iskustvo mnogih planera pokazuje da su građani nestrpljivi da sudjeluju u raspravama o problemima oko svog doma, ali obično je vrlo teško uključiti ih u veće razgovore, poput regionalnog planiranja. Na neki način, vizija lokalnog stanovništva poštuje pravilo izravne perspektive u slikanju: predmeti koji se nalaze bliže gledaocu izgledaju daleko veći od objekata iste veličine u daljini. Stoga, kao planer sa aktivnim ulogom u građanskom učešću, možete postati očajni ako se vaša profesionalna prosudba, možda rođena iz sati proučavanja određene situacije, preusmjeri jer je u suprotnosti sa stavovima građana (ili političara). Naravno, ekonomist, menadžerski analitičar ili bilo koji drugi stručnjak doživljava slična osjećanja kada daje savjete u datoj političkoj situaciji.
Ovo je temeljna činjenica političkog života: lakše je mobilizirati javnost da protestira nego izraziti podršku. Stoga se situacija često razvija na takav način da postoje skupine koje su spremne oduprijeti se procesu, ali ne postoji niti jedna skupina koja mu može pridonijeti. Javno protivljenje stavilo je na kraj mnogim inicijativama planera. Svaki građanin ima priliku izraziti svoje mišljenje i u tom smislu je učešće građana demokratsko. Međutim, ono ne odražava uvijek javno mnijenje koliko se čini na prvi pogled. Građanski pokreti i grupe utjecaja su spontani i mogu odražavati stavove vrlo malog dijela stanovništva, ali lokalne samouprave često podlegnu pritisku bučne, čvrsto povezane manjine. Kad bogati vlasnici kuća na javnim raspravama pogaze ideje mladog idealističkog planera o izgradnji pristupačnog stana, on će vjerojatno postati mudriji i pesimističniji te će odsad imati pomiješana osjećanja o prednostima takozvane narodne vladavine.
Najuticajnija osoba u oblikovanju metropole New Yorka nesumnjivo je bio Robert Moses. Njegova karijera započela je u zoru 20. vijeka, mnogo prije ere učešća građana u procesu planiranja. Bio je briljantan i vlastoljubiv majstor političke manipulacije, siguran u svoju ispravnost. U mladosti je takođe bio idealista. Prenosio je većinu odgovornosti za izgradnju autoputeva, izgradnju mostova, stvaranje parkova, izgradnju različitih opštinskih objekata i uništavanje mnogih stambenih zgrada i malih preduzeća kako bi otvorio put za svoje projekte. Nije ga zanimalo ono što javnost želi, a više se vodio vlastitim idejama o tome što je potrebno. Izazivao je nevjerovatno oduševljenje i goruću mržnju. Nije lako procijeniti njegov utjecaj na čitav New York i njegovu okolinu, jer je teško uopće zamisliti šta bi mogli biti da Mojsije nije tamo. Sve se to može reći sa izvesnom sigurnošću - u tom bi slučaju postale potpuno drugačije.
Pariz je u 19. stoljeću imao svog Roberta Mosesa po imenu Baron Haussmann. I on je bio željan moći i nepokolebljivo čvrst; a njegove mogućnosti su takođe bile velike. Prošećite turističkim centrom Pariza i teško je poreći: lijepo je dizajniran i u njemu možete provesti slobodno vrijeme. Ali, naravno, da ste jedan od hiljada siromašnih Parižana koji su izbačeni na ulice jer je Haussmann pomeo čitave četvrti s lica zemlje kako bi oživio svoje ideje, o tom biste čovjeku razmišljali sasvim drugačije. Bilo kako bilo, nije ga bilo briga za vaše mišljenje i, vjerojatno, vašu dobrobit.
No, bez obzira na mišljenje planera o učešću građana (autorovo iskustvo pokazuje da je većina planera dvosmislena u vezi s tim), ovo se pitanje ne može zanemariti. Davno su prošla vremena kada su građani uzdisali: "Nemoguće je boriti se s kabinetom gradonačelnika!" - i pomirili su se s neizbježnim. Bogatstvo i nivo obrazovanja građana povećali su se tokom decenija, manje poštuju vlasti i vjerovatno su skeptičniji prema toj ustanovi. Oni ne namjeravaju stajati po strani i sjediti. Vremena Mosesa i Osmana su davno prošla.
Planer se rijetko susreće sa općim konsenzusom o bilo kom pitanju. Često postoji prilika za postizanje kompromisa i pronalaženje stava koji odgovara većini, ali vrlo rijetko su sve zainteresirane strane spremne složiti se oko svojih stavova o javnom problemu. Kada se prijedlozi daju općenito, oni često dobiju više odobrenja nego kad su detaljno navedeni. Na primjer, svi podržavamo visok nivo zaštite okoliša, ali kada je riječ o zatvaranju određene tvornice, brzo se ispostavi da dobrobit okoliša za neke donosi nezaposlenost drugima. Planiranje, poput politike, uglavnom se odnosi na umjetnost kompromisa.
