Na Moskovskom urbanom forumu 2013. predstavljena je velika studija "Arheologija periferije", posvećena razvoju periferije Moskve. Među materijalima iz odjeljka Politika u seriji Biblioteka Superpark objavljen je članak koji je pripremio Aleksandar Lozhkin koji ispituje principe modernog višestepenog teritorijalnog planiranja i praktično iskustvo u razvoju strateškog master plana i generalnog plana u Permu. Uz dozvolu autora i nositelja autorskih prava, objavljujemo ovaj dio studije.
Među dokumentima teritorijalnog planiranja razvijenim u skladu sa Zakonom o urbanističkom planiranju, glavni planovi urbanih četvrti su najvažniji, jer bi trebali utvrditi karakteristike razvoja najvećih gradova koji se danas aktivno grade. Treba, ali nemojte definirati. Gotovo svi ruski gradovi sa populacijom od preko 500 hiljada ljudi tokom 2000-ih. razvili ili ažurirali postojeće master planove. Međutim, ne mogu navesti nijednog od njih gdje bi glavni planovi zaista služili kao stvarna osnova za izgradnju strateških planova i specifičnih razvojnih programa.
To je iz nekoliko razloga:
Ako se u sovjetsko doba opće planiranje izvodilo prvenstveno da bi se utvrdilo mjesto proizvodnih snaga, danas taj zadatak nedostaje; ciljevi izrade master planova definirani su u pravilu nejasno. U većini slučajeva, glavni planovi iz 2000-ih. su razvijeni kao fiktivni demonstracioni proizvodi dizajnirani da riješe problem vlastite formalne dostupnosti, kao dokumenti, bez kojih bi vlasti bile ograničene u pravu raspolaganja zemljištem. U drugim slučajevima, glavni planovi su razvijeni u interesu razvoja građevinskog kompleksa i njihov glavni (ne uvijek nazivan) cilj bio je identificirati mjesta za ulaganje za masovni stambeni razvoj. (slika 1)
- Nedostatak postavljanja ciljeva (ili jednostranog postavljanja ciljeva) ne omogućava pravilno definiranje razvojnih zadataka, strategija, redoslijeda („putokazi“) za provedbu zadataka.
- Generalni planovi ne pružaju uravnoteženu sliku razvoja: predloženi razvojni izgledi nisu vezani za gradske mogućnosti za izgradnju socijalne, inženjerske, transportne infrastrukture i nisu vezani za gradski budžet i stvarne investicije. Na primjer, Generalni plan Novosibirska (2007.) sadrži planove za izgradnju u periodu 2008-2030. više od 700 km glavnih puteva i više od 40 metro stanica, što je apsolutno nerealno u smislu postojećih budžeta. Ali takve transportne odluke unaprijed određuju mogućnost višespratnog razvoja perifernih područja grada velike gustoće, koji bi trebao biti opslužen ovim hipotetičkim prevozom. A ta se „fantastična“rješenja prevode u planiranje projekata i razvojnih projekata, što će neizbježno dovesti do nerješivih transportnih problema u bliskoj budućnosti.
- „Prekomjerno“planiranje dovodi do nedostatka planiranja: opština se neprestano suočava sa izborom koji joj je od objekata predloženih master planom važniji.
- U glavnim planovima horizonti planiranja su pomiješani, ne postoje faze, redoslijed, prioriteti. Ne postoji razdvajanje dugoročnog, srednjoročnog i kratkoročnog planiranja i upotrebe odgovarajućih instrumenata za svaki nivo. Generalni plan se u pravilu izrađuje za period od 20-30 godina, međutim, neslaganje sa stvarnim budžetskim i investicionim mogućnostima dovodi do činjenice da se odluke donose tokom trajanja generalnog plana, čija je provedba moguća samo u dalekoj budućnosti. Istovremeno, danas se planira i gradi infrastruktura za takva „buduća“rješenja. Dakle, ionako ograničeni budžetski i investicioni resursi troše se neefikasno.
- Programeri nemaju pojma o modernim mehanizmima upravljanja gradovima koji postoje u Rusiji i nisu upoznati s najboljim svjetskim praksama upravljanja.
- Grad je ograničen u mogućnosti da odabere strategiju svog razvoja, dizajnera glavnog plana, budući da je njegov izbor ograničen okvirom zakona o javnim nabavkama (94-FZ; od 2014. - Savezni zakon o državi Contract System), koji pretpostavlja cijenu i uslove izvršenja ugovora kao glavne kriterije odabira …
- Istodobno, grad, kao kupac, obično ne razumije dobro što mu treba iz generalnog plana i, u pravilu, nije u stanju izraditi visokokvalitetni zadatak. Odnos između programera i općine je u većini slučajeva strogo formaliziran, a kupac ima malo prilika da utječe na proces dizajniranja i rezultat.
- Ideologija urbanog planiranja, koju ispoveda većina ruskih urbanih planera, zasniva se na onim pozajmljenim od Zapada pedesetih i šezdesetih godina prošlog veka. funkcionalistički pristupi, posebno izraženi u Atinskoj povelji, danas prepoznati u svijetu kao beznadno zastarjeli.
- U Master planovima (i urbanističkim planskim dokumentima u Rusiji u cjelini), pravna razrada i razumijevanje uloge i mjesta pravnih instrumenata urbane regulacije izuzetno su slabi.
Rusko zakonodavstvo ne zahtijeva obavezni razvoj strateških dokumenata za teritorijalni razvoj. Međutim, prijelaz s jednorazinskog (master plana) na dvorazinski (strateški master plan + master plan) modela teritorijalnog planiranja gradova čini se neizbježnim ako pretpostavimo da bi se glavni plan trebao pretvoriti iz fiktivnog demonstrativnog dokumenta ili dokument koji rješava zadatke građevinskog posla u obliku alata za rješavanje urbanih problema.
Po prvi put u Rusiji takav je model implementiran u vezu Strateški master plan - Generalni plan Perma, koji su razvili holandski biro KCAP i opštinski Zavod za urbane projekte Perma 2008-2010. Generalni plan i glavni plan istovremeno su samo dio opsežnih alata za planiranje, regulaciju i upravljanje razvojem koji su dostupni opštini (slika 2).
U dvorazinskom modelu prostornog planiranja, Strateški master plan (ili Strategija prostornog razvoja) grada:
- utvrđuje ciljeve i ciljeve politike urbanog planiranja u sprezi sa socijalno-ekonomskom politikom grada;
- nije projekt, već ciljna prognoza. Strateški master plan nije dokument teritorijalnog planiranja, već politički sporazum;
- daje opću viziju o pravcima transformacije grada u prilično dalekoj budućnosti;
- sadrži ciljeve za transformacije i strategije i metode za njihovo postizanje;
- polazi od stvarnih, a ne hipotetičkih resursa njegove primjene.
-
ne zamjenjuje glavni plan. Master plan (kao i standardi urbanog dizajna, propisi PZZ-a, planski projekti, ciljni programi itd.) Alat je za provedbu Strateškog master plana. Master plan detaljno opisuje i pojašnjava, u skladu sa raspoloživim resursima, prve 2-3 faze implementacije master plana
(Slika 3);
može se prilagoditi nakon završetka svake od faza njegove implementacije
Strateški glavni plan može se alegorijski predstaviti kao vizija budućeg grada na horizontu planiranja koju smo, u principu, u stanju vidjeti. To je skup prilično idealiziranih ciljeva i putokaza za njihovo postizanje. Prirodno, i vizija ciljeva i mehanizmi za njihovo postizanje trebali bi se mijenjati kako im se približavamo.
Glavni plan u takvom modelu postaje plan prva dva ili tri koraka do cilja. Stepen razrade ovih koraka trebao bi biti drugačiji. Prva faza (4-8 godina) trebala bi sadržavati skup specifičnih međusobno povezanih aktivnosti, također povezanih s dugoročnim planiranjem budžeta. Upravo ovaj dio generalnog plana podliježe odobrenju, a mjere propisane u njemu kasnije se odražavaju u planovima funkcionalnih tijela gradske uprave. Planiranje na ovom nivou je pretežno preskriptivno i zahtijeva izgradnju mehanizama provođenja. Planiranje narednih faza je uglavnom prediktivno i indikativno, a njihova specifikacija provodi se na kraju provedbe prve faze. Dakle, opći plan iz dokumenta koji se razvija jednom u 20-30 godina, formalno rigidno definirajući planove za razvoj grada, ali zapravo zanemaren, pretvara se u redovno (svake 4-8 godine) aktualizirani dokument koji je zapravo izvršan.
Prema ovom modelu razvijen je Generalni plan Perma, u kojem je trajanje prve faze određeno 6 godina, druge 7-12 godina. Inovacija generalnog plana Perma bila je odbacivanje funkcionalnog zoniranja u duhu Atinske povelje, kada je postavljena podjela gradske teritorije na javnu i poslovnu, stambenu, industrijsku i skladišnu i rekreacijsku zonu. U Generalnom planu Perma, na funkcionalnoj zonirajućoj karti prikazuju se standardna teritorijalna područja, za koja se određuju razvojni parametri, međusobno povezani u parametarski model. To omogućava, ako je potrebno, procjenu posljedica određenih prijedloga za razvoj teritorija ili odluka o upravljanju. Tako je u septembru 2013. godine Biro za urbane projekte (A. V. Golovin) ocenio prijedloge za izmjene i dopune Generalnog plana Perma, uključujući prijedloge PIK grupe za razvoj teritorije bivšeg aerodroma Baharevka. Analiza je pokazala da će razvoj ove teritorije za sobom povući povećanje obaveza opštine za izgradnju socijalne i transportne infrastrukture za 15 milijardi rubalja. Koristeći "tradicionalni" model generalnog planiranja, takva procjena bila bi moguća tek nakon izrade detaljnog projekta planiranja teritorija.
Dvoslojni model teritorijalnog planiranja nije u suprotnosti sa važećim zakonodavstvom, međutim, u Permu su se pojavila pitanja o zakonitosti izrade Strateškog master plana od strane opštine. Iako danas Kodeks urbanističkog planiranja predviđa da dokumente teritorijalnog planiranja treba razvijati na osnovu razvojnih strategija, govorimo o programima za društveno-ekonomski razvoj regija i opština, kao i o strategijama pojedinih sektora privrede. Čini se korisnim da se na ovaj popis (možda kao glavna osnova za opće planiranje) uvrste strategije prostornog razvoja kako bi se izbjegli formalni pristupi dizajnu i problemi o kojima sam gore napisao.
Materijali Permskog strateškog master plana dostupni su na web stranici www.permgenplan.ru.
